Строительство: нормативная неопределенность

Строительство: нормативная неопреде... Строительство: нормативная неопреде...
Строительство, особенно жилищное, является динамично развивающейся отраслью. Национальный проект «Доступное и комфортное жилье гражданам России» включен в число приоритетных проектов, направленных на решение, прежде всего, социально значимых для страны задач. В этих условиях существенно повышаются требования к безопасности, качеству и комфортности строящихся зданий и сооружений, определяемые, прежде всего, требованиями нормативно-технической документации. В 1994 году в связи с изменившейся экономической ситуацией в стране система технического нормирования в строительстве была пересмотрена с целью исключения избыточных требований и сокращения количества обязательных для исполнения нормативных технических документов, а также их гармонизации с европейскими и международными аналогами. Демонтаж «России» В 1994 году Госстрой России утвердил «Систему нормативных документов в строительстве». С этого времени и вплоть до принятия закона «О техническом регулировании» несколько десятков институтов, проектных организаций, профессиональных общественных объединений, производственных фирм и компаний работали над приведением системы технического нормирования в строительстве в соответствие с требованиями упомянутого документа. Из-за недостаточности финансовых средств работы по пересмотру действующих СНиПов шли медленнее, чем хотелось бы, и это вызывало справедливые нарекания разработчиков и пользователей нормативной документации. Строительные нормы и правила никогда не считались какими-то барьерами, даже на переговорах с представителями ВТО. Многие эксперты ИСО высоко оценили структуру и содержание нашей системы СНиПов. Несколько лет назад Министерство строительства КНР, проанализировав все существующие системы технического регулирования в строительстве, пришло к выводу, что лучшей является российская, и обратилось с просьбой передать им все наши СНиПы, которые были разработаны за последние два десятилетия. Практически все межгосударственные стандарты в строительстве для стран СНГ выполнены на основе российских и приняты в этих странах взамен национальных. В июле 2003 года был введен в действие Федеральный закон «О техническом регулировании» (далее - ФЗ). Потребность в подобном законе назрела потому, что необходимо было привести отечественную сферу технического регулирования в соответствие с мировой практикой и ликвидировать при этом ведомственный произвол. Следует заметить, в 1990-х годах был принят ряд законов, которые дали возможность отдельным ведомствам выходить за пределы своей компетенции. Например, нормы в сфере строительства перестали согласовывать с Госстроем, что привело к появлению множества противоречивых требований и дополнительных, контролирующих строителей организаций. Тогда Госстандарт в контакте с Госстроем и другими министерствами и ведомствами подготовил ряд законопроектов, которые должны были устранить эти противоречия. Документы были в работе, когда появился проект ФЗ в такой неожиданной редакции. При обсуждении проекта ФЗ представители практически всех министерств и ведомств, в том числе Госстроя, не отрицая самой идеи и целей реформирования системы технического регулирования, почти единогласно возражали против способов реформирования, предусмотренных этим законопроектом. Они предупреждали, что в предлагаемом виде закон в лучшем случае работать не будет, а в худшем - нанесет ощутимый удар по экономике России. Уже тогда было понятно, что ждет российскую экономику в случае присоединения к ВТО в условиях обрушения действующей нормативной базы и невозможности создания новой в срок, отведенный ФЗ. Однако принятие этого закона было провозглашено его авторами и идеологами актом революционного характера, направленным на расцвет предпринимательской деятельности в России. Но, как показала жизнь, последствия этого «революционного акта» ничем не отличаются от тех, к которым приводят любые революции. Жизнь подтвердила правоту оппонентов ФЗ и непрофессионализм его разработчиков. Может быть именно поэтому они, пытаясь защититься, так агрессивно ищут в лице чиновников врагов, якобы просто препятствующих реализации закона. Особенно серьезные проблемы возникли в строительстве. Вот уже на протяжении более трех лет ФЗ не только сам не работает, но и вызывает серьезные сбои в действовавшей до его принятия системе технического нормирования. Накануне введения в действие ФЗ постановлением Госстроя России были приняты 14 СНиПов. Часть из них разработана впервые, другая – взамен ранее действовавших. Минюст примерно за два-три месяца до введения в действие ФЗ запросил эти документы для регистрации, но в их регистрации отказал. Это были самые прогрессивные, разработанные с учетом лучшего отечественного и мирового опыта нормативно-технические документы. Минюст, назвав их нормативно-правовыми актами, заявил, что они «считаются не вступившими в силу, не влекут правовых последствий и не могут служить для регулирования соответствующих правоотношений». За истекший период (с 01.07. 2003 г.) ни Госстрой, ни его преемники в части разработки и принятия строительных норм – Минпромэнерго и Минрегион не отменяли указанные СНиПы. Таким образом, вот уже в течение трёх лет складывается парадоксальная ситуация: СНиПы имеются, их никто не отменял, но и полноценно использовать их как бы нельзя, так как они «не влекут правовых последствий». Вялотекущее рассмотрение этого вопроса в Минпромэнерго, Минрегионе и Правительстве РФ свидетельствует только об одном: должностные лица не осознают в полной мере масштабов разрушительных последствий нерешенности этой проблемы. И если ФЗ практически освобождает Правительство РФ от ответственности за обеспечение прав граждан на безопасное существование, то Конституция России такие права гарантирует и не освобождает от ответственности тех, кто эти права от имени государства обеспечивает. Таким образом, если принять точку зрения Минюста, то в области жилищного строительства строительные нормы фактически отсутствуют. Такое положение нетерпимо и опасно, особенно в условиях развертывания государственной жилищной программы. И у инвесторов, и у граждан, приобретающих квартиры, помимо финансовых рисков возникают риски правовые. Что же касается требований безопасности, то остается только уповать на то, что застройщик знает о существовании вышеупомянутых «не несущих правовых последствий» документах и впишет их в договор на проектирование и строительство как собственные требования. Но тут возникает противоречие с Градостроительным кодексом. Именно он предписывает необходимость соответствия этих требований техническим регламентам, которых пока еще нет, и нормам строительного проектирования, которые вывел из правового поля Минюст, отказав в регистрации СНиПов. Круг замкнулся и органам надзора фактически нечем руководствоваться для подтверждения соответствия каким-либо документам используемых строителями норм. Вызывают недоумение разговоры о возможности принятия упомянутых СНиПов постановлением Правительства РФ. Но в соответствии с ФЗ, чтобы утвердить эти документы правительству необходимо придать им форму и содержание технических регламентов, исключив их из действующей нормативной базы. Если представить себе действующую систему нормативных документов в строительстве в виде здания и прилегающей к нему территории, то исключение из нее упомянутых 14 СНиПов означает разрушение отдельных, существенно важных для объекта элементов, которое сначала нарушит его функционирование, а через короткое время приведет к частичному или полному его обрушению. С другой стороны, превращать в технические регламенты СНиПы, предварительно не разработав структуру новой системы нормативно-технической документации, означает изначально создать хаос и сделать ее неработоспособной. Видимо авторы закона об этом не подумали когда заявляли, что только сами строители виноваты в создавшемся положении. Но российские строители не хотят оказаться в положении своих коллег из Польши. Отказавшись от старой, и не создав новую нормативную базу в строительстве, Польша фактически потеряла свою строительную отрасль. Сегодня все крупные строительные фирмы в этой стране проданы иностранцам, а мелкие вынуждены работать у них в качестве субподрядчиков. Любая европейская страна с развитой экономикой, поддерживая идею реформирования своей системы технического регулирования, делала и делает все возможное для сохранения тех национальных стандартов, которые защищают, прежде всего, интересы собственных производителей и предпринимателей. Принципы разработки европейских стандартов и присоединения к ним максимально учитывают пожелания всех заинтересованных стран - членов ЕС и позволяют переходить на новые стандарты производителей продукции внутри каждой страны без особых проблем и в течение довольно длительного времени. Но если страна оказывается без собственной нормативно-технической базы, она вынуждена будет подчиниться требованиям чужих документов и уступить лидерство. То, что мы не сумеем создать новую дееспособную систему технического нормирования за оставшиеся три с половиной года, уже понятно. Так надо ли нам разрушать существующую национальную систему, получившую высокие оценки международных экспертов, а в строительстве вызывающую зависть не только у специалистов из европейских государств, но из Канады и США? Неужели это и есть истинная цель Федерального закона «О техническом регулировании»?! В строительстве ФЗ на наш взгляд создал опасную нормативную неопределенность, результатом которой может явиться реальная угроза надежности, безопасности и долговечности зданий и сооружений. Это связано с тем, что ФЗ, в отличие от ранее действовавшего закона «О стандартизации», разработан и принят без учета специфики строительной продукции, а также европейского и международного опыта в области технического регулирования в строительстве. Многочисленные обращения профессиональных общественных объединений и отдельных специалистов по этому поводу поступали и звучали во время обсуждений проекта, но остались без внимания. Половина из отпущенных законом семи лет переходного периода прошли. Истрачены огромные средства на разработку множества фолиантов методических, методологических и всяких других документов, в том числе проектов абсолютно недееспособных технических регламентов. Как проводились конкурсы и выбирались их разработчики - известно только организаторам конкурсов. В результате, экономике страны уже нанесен ощутимый урон. Однако, стремясь отчитаться за потраченные деньги, Минпромэнерго, а вслед за ним другие министерства дают торжественные обещания в кратчайшие сроки разработать и представить предусмотренные планом и сверх плана многочисленные регламенты - общие и специальные. Но никого не интересует, как эти регламенты будут работать, если их проекты подчас противоречат друг другу. Печальный опыт принятия первого и пока единственного технического регламента наглядно это подтвердил. Это неудивительно, так как разработчики и идеологи закона не хотят слышать и понимать то, что говорит им предпринимательское сообщество, интересы которого они якобы защищают. Что же, на наш взгляд, делает закон «О техническом регулировании» в том виде, в котором он существует в настоящее время, не только недееспособным, но и опасным для строительства. 1. Закон не соответствует по отдельным ключевым положениям Соглашению по техническим барьерам в торговле ВТО, европейскому и международному законодательству, а также законодательству стран СНГ в области технического регулирования в строительстве. Так, например, здания и сооружения, как объекты недвижимости, не являются объектами международного торгового сотрудничества, пересекающими границы и подпадающими под Соглашение ВТО о технических барьерах в торговле. Более того, любое здание и сооружение, даже построенное по типовому проекту, будучи привязанным к конкретному участку земли, становится индивидуальной продукцией, и к ним не применимы требования, предъявляемые к серийно выпускаемой промышленной продукции. Кроме того, строительный объект в завершенном виде не может быть подвергнут испытаниям, как это предусмотрено ФЗ. Мировая практика технического нормирования в области строительства концептуально и структурно однородна и мало чем отличается от российской. Во всех западных государствах имеется закон о строительстве (строительной деятельности, строительном нормировании), устанавливающий организационно-правовые отношения и определяющий орган исполнительной власти, отвечающий за техническое регулирование в строительстве и разработку строительных норм и правил. Так было и в России до ликвидации Госстроя. Сегодня Росстрой этим заниматься не может. В Положении о Минрегионе разработка нормативно – технических документов в строительстве прописана, но результаты его деятельности говорят сами за себя: технические регламенты разрабатываются в отсутствие системы нормативно – технических документов, без учета интересов отрасли и мнения профессиональной общественности. 2. В ФЗ отсутствует четкое разделение сфер законодательств в области технического регулирования, промышленной безопасности, охраны окружающей среды, охраны труда, пожарной безопасности и здравоохранения. Сегодня существует понятная система: нормативно-технические документы (СНиПы и ГОСТы), технологические регламенты, нормативные документы в области безопасности и охраны труда. Закон требует объединить все в одном документе. Это вносит еще больше дезорганизации и уж точно не облегчает жизнь предпринимателей. 3. Впервые в мире допускается разработка «любым лицом» технического регламента – законодательного документа, устанавливающего обязательные требования к продукции и процессам производства. Это подразумевает, в том числе, изготовителей и поставщиков продукции, роль которых в мировой практике – участие в обсуждении подобного рода документов. Благодаря этому положению ФЗ регламенты могут стать орудием конкурентной борьбы между различными группами предприятий и преследовать установление доминирующего положения отдельных (прежде всего зарубежных и транснациональных) компаний на российском рынке. Но выиграет ли от этого потребитель и отечественный производитель – вопрос риторический. Понимают ли это депутаты, проголосовавшие за закон, и несут ли они ответственность за последствия? Ситуация усугубляется, мягко говоря, волюнтаризмом, царящим при проведении так называемых тендеров по отбору разработчиков соответствующих техрегламентов. Недавно Ассоциация строителей России проиграла такой тендер небольшой компании «Сани», состоящей из нескольких физических лиц, промышляющих мелкой торговлей. Естественно, к строительству они никакого отношения не имеют. 4. Закон предусматривает включение в технические регламенты только требований безопасности продукции и процессов. Если говорить о строительстве, то безопасность зданий и сооружений, безопасность проживающих и пребывающих в них людей и безопасность прилегающих к ним территорий обусловлена огромным количеством взаимосвязанных факторов. Поэтому система нормативных документов в строительстве такова, что наряду с конкретными требованиями безопасности они, как правило, содержат показатели качества, обеспечивающие эти требования. Разделить их искусственно, как того требует ФЗ, достаточно сложно, а в большинстве случаев просто невозможно. Кроме того, в законах не должны содержаться технические нормы прямого действия, так как в нормативных документах необходимо оперативно отражать достижения научно-технического прогресса. А изменение закона требует много времени. Во всем мире в законодательных актах, связанных с техническим регулированием, излагаются существенные требования по безопасности и определяется степень ответственности за их соблюдение. Все же технические нормы (расчеты, формулы, диаграммы, таблицы, численные показатели и т.д.) приводятся в документах добровольного применения: национальных стандартах, кодексах установившейся практики (аналоги в России – СНиПы, СанПины, пожарные нормы). Без отсылочного механизма невозможно создать действенную систему технического нормирования. 5. Статья 46 ФЗ фактически заморозила на семилетний период все нормативно-технические документы, устанавливающие требования безопасности и регулирующие промышленный, строительный и потребительский рынок (стандарты, строительные нормы и правила, нормы пожарной безопасности и т.д., всего более 170 тысяч документов). В этих условиях министерства (ведомства) не вправе принимать обязательные решения в закрепленных за ними областях, в том числе для обеспечения безопасности граждан. Это уже привело к тому, что мы теряем конкурентоспособность промышленной продукции (в строительстве это строительные материалы, изделия и конструкции), работая в течение последних трех лет по старым стандартам и СНиПам. Что же касается зданий и сооружений, то ситуация еще хуже. Сегодня нелегитимны прежние территориальные строительные нормы, которые разрабатывались субъектами Федерации, и содержали требования к строительным объектам, отражавшие особенности местных территорий - климатические, геологические, экономические и т.д. Эти документы утверждаются администрациями субъектов Федерации и сейчас, несмотря на запрет ФЗ. Но сегодня это единственный выход из положения. Например, высотное строительство сегодня не регламентируется в полной мере нормативными документами федерального уровня, включающими требования безопасности к объектам такого рода. Можно было бы оперативно внести соответствующее дополнение в СНиП «Здания жилые многоквартирные» и утвердить его в министерстве, но в этом случае, согласно ст. 4 п.3 ФЗ, этот документ приобретает лишь рекомендательный характер. Но, как отмечалось выше, этот документ Минюстом не зарегистрирован и «не несет правовых последствий». Технического же регламента пока нет, и неизвестно когда он появится. Между тем строительство высотных зданий ведется. И только благодаря решению правительства Москвы были разработаны и утверждены московские государственные строительные нормы по высотному строительству. Теперь они лягут в основу территориальных строительных норм тех регионов, где будет вестись такое же строительство. Есть аналогичные примеры и в других субъектах Федерации. Возможно, это не соответствует закону «О техническом регулировании», но зато соответствует Конституции России, согласно которой органы власти субъектов РФ несут ответственность за жизнь и здоровье жителей своих регионов. Что же касается уникальных и особо сложных объектов, то до принятия ФЗ для них разрабатывались специальные технические условия (ТУ) для проектирования, которые согласовывались с Госстроем с привлечением профильных институтов, и утверждались, в соответствии с Гражданским кодексом, заказчиком. Сегодня это согласование ни за кем не закреплено. Тем не менее, ТУ согласуются, и соответствующие объекты проектируют и строят. Вот только уверенности в том, что согласующий способен разобраться в ТУ, без привлечения соответствующих специалистов, нет. К таким объектам относятся уникальные промышленные и гражданские здания и сооружения, включая аквапарки, крупные торговые центры, спортивные сооружения. Установить в законах технические нормы прямого действия применительно к таким объектам означает заблокировать развитие архитектурного творчества, строительной науки и инженерно-технической мысли. 6. Статья 8 закона предусматривает разработку общего технического регламента «По вопросам безопасной эксплуатации зданий, строений, сооружений и безопасного использования прилегающих к ним территорий». Безопасность зданий и сооружений и прилегающих к ним территорий закладывается и формируется на стадии инженерных изысканий и проектирования, обеспечивается на стадии строительства и лишь поддерживается на стадии эксплуатации. Другими словами, эксплуатация - лишь одна из стадий жизненного цикла объектов недвижимости. Требования безопасной эксплуатации определяются на стадии проектирования и, в соответствии с действующими нормами, отражаются в специальном разделе проекта. Кроме того, жизненный цикл строительных объектов в отличие от промышленной серийно выпускаемой продукции исчисляется несколькими десятками и даже сотнями лет. Поэтому на любом этапе их жизненного цикла должно быть понятно, по каким принципам они проектировались, строились, эксплуатировались и как, наконец, их следует утилизировать. В первую очередь это касается специальных, сложных, особо сложных и уникальных объектов. Можно ли будет все это знать, если, следуя предписаниям идеологов ФЗ, «распаковать» действующие нормативные документы, разделив их содержимое на обязательные требования, обеспечивающие безопасность, и добровольные требования, обеспечивающие качество. При этом следует учесть, и за это особенно неистово борются авторы закона, никаких ссылок в регламентах на стандарты не должно быть, хотя во всех странах мира все обстоит ровно наоборот. В течение многих десятилетий проектирование и строительство объектов недвижимости в России, по аналогии с большинством стран с развитой экономикой, выполняются в соответствии с правилами, установленными нормативными документами, объединенными в настоящее время Системой нормативных документов в строительстве. В эту систему входят сотни норм пожарной безопасности, санитарных норм и правил, строительных норм и правил, сводов правил, которые постоянно пересматриваются и совершенствуются. На сегодняшний день действуют 188 СНиПов и около 5000 стандартов. В большинстве своем они увязаны со стандартами ИСО и другими международными документами. Перевести всю совокупность строительных нормативных документов в форму национальных стандартов, единственный предусмотренный ФЗ вид документов добровольного применения, практически невозможно. Исполнение этого условия надолго задержит реформу технического регулирования в строительстве, потребует переподготовки всех специалистов проектных, изыскательских и строительных организаций, пересмотра программных комплексов по проектированию, внесения огромного количества изменений в учебно-методические и другие сопутствующие информационные материалы. Все это требует значительных средств и времени. А самое главное – бессмысленно. К тому же, оставшихся 3,5 лет недостаточно для такой масштабной работы, как, впрочем, недостаточно было и 7 лет, отведенных ФЗ. Следовательно, с 1 июля 2010 года строительная отрасль в соответствии со ст. 46 ФЗ будет лишена нормативной базы проектирования и строительства. Этого можно избежать, если сохранить прежние СниПы, а также санитарные нормы и правила и нормы пожарной безопасности в качестве нормативных документов для добровольного применения. Аналоги в мировой практике – кодексы установившейся практики. 7. ФЗ по ряду положений в отношении строительства зданий и сооружений вошел в противоречие с Гражданским кодексом (ст. 475, 743 и 130), Градостроительным кодексом (ст. 1,п. 16, ст. 54, часть 2, и ст. 55), введенным в действие 30 декабря 2004г, и Положением о государственном строительном надзоре, утвержденным Постановлением Правительства РФ 1 февраля 2006 г. Это уже системное нарушение, которое снижает значимость и эффективность всех упомянутых законодательных и нормативных актов. Невозможность полного правоприменения ФЗ усугубляется и тем, что отсутствует единый орган исполнительной власти, ответственный за единую политику в области технического регулирования и стандартизации, как это принято в мировой практике. Его отсутствие привело к появлению, помимо Департамента по техническому регулированию и метрологии Минпромэнерго и Ростехрегулирования, многочисленных структур, пытающихся взять проведение этой политики на себя. Прежде всего, это временная экономическая рабочая группа при Экспертном управлении Администрации Президента Российской Федерации и созданное ею некоммерческое партнерство «Национальный институт по техническому регулированию» (НИТР). Временная экономическая группа и НИТР, являясь авторами ФЗ, от имени Администрации Президента активно навязывают свое видение реформы технического регулирования. Замечание Президента РФ о том, что законы должны содержать нормы прямого действия, они используют как основной аргумент в защиту ФЗ. Но Владимир Владимирович Путин говорил о законодательных нормах, то есть, о правовых нормах, которые устанавливаются законами. Что же касается технических норм, то позиция Президента России по отношению к ним отражена в подписанной им «Дорожной карте». В ней совершенно однозначно говорится, что Россия должна сближать свое законодательство с европейским, в том числе в области технического регулирования. Защищая интересы не понятно каких предпринимателей, не изучив существующую отечественную систему технического регулирования, национальные и международные системы, не имея опыта работы по техническому нормированию, эти структуры по непонятным причинам пытаются навязать предпринимательскому сообществу, в том числе в строительстве, свое псевдореволюционное видение реформы технического регулирования. При этом они полностью игнорируют мнение профессиональной общественности и добросовестных предпринимателей. В результате страны СНГ, принявшие аналогичные по названию, но более разумные по содержанию законы, максимально использовавшие при их разработке международный и европейский опыт, уже реформируют национальные системы технического регулирования, не разрушая их, а поэтапно совершенствуя. Мы же более трёх лет пытаемся воплотить в жизнь очередную революционную догму, «разрушив все до основания». А затем? Без комплексной, понятной, гармонизированной с международной и европейской системы технического регулирования строительство не сможет развиваться, обеспечивая гражданам России безопасное и комфортное проживание и пребывание в строительных объектах различного назначения. Страны ЕС реформировали, не разрушая, свои системы технического регулирования в течение 15 - 35 лет, и процесс этот еще продолжается. КНР при вступлении в ВТО определила для себя срок перехода на новую систему в 15 лет. По нашему ФЗ переходный период для России - 7 лет при полной для строительства парализации существовавшей системы. Времени для споров уже не осталось. Учитывая негативные последствия принятия ФЗ, считаем необходимым для радикального улучшения ситуации незамедлительно осуществить следующие меры: - внести в закон «О техническом регулировании» ряд дополнений, учитывающих специфику строительной продукции, или перевести строительство из правового поля закона "О техническом регулировании" в правовое поле Градостроительного кодекса, внеся в него соответствующие дополнения; - принять постановление Правительства РФ по вопросам нормативно - технического обеспечения строительства и эксплуатации зданий и сооружений, и предоставить этим постановлением определенные полномочия одному из органов исполнительной власти в части организации работ по нормативно-техническому обеспечению строительства, в том числе для выполнения национальных программ в этой области; - в соответствии с ФЗ определить единый Национальный орган по техническому регулированию и стандартизации; - рассмотреть в Правительстве РФ и дезавуировать письмо Минюста о неправомочности 14 строительных норм и правил, утвержденных Госстроем России в 2003 году. Сделать это необходимо во избежание в дальнейшем возможных кризисных ситуаций в строительстве, а также для активизации выполнения соответствующих национальных программ.

19 Октября 2006 17:38
Источник: promved.ru

Читайте также:





Архив новостей